Zuzugstopp

Fakten zur These, dass eine Begrenzung des Zuzugs sehr negative Auswirkungen auf Städte hat

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Die Reduzierung des Zuzugs hat mittel- bis langfristig sehr negative Auswirkungen auf die Stadtentwicklung und die Einwohner in München.

Faktencheck:

Ja, die Begrenzung des Zuzugs neuer Einwohner nach München kann weitreichende negative Auswirkungen auf kommunaler Ebene haben. Durch die demografische Entwicklung wird die Bevölkerung tendenziell immer älter und damit auch teurer für eine Kommune. Gleichzeitig verhindert eine Begrenzung des Zugangs vor allem den Zuzug von Menschen aus der Gruppe der 18- bis 45-Jährigen, die einerseits für höhere kommunale Einnahmen sorgen und andererseits für eine Verjüngung sorgen und somit die Zukunftsfähigkeit sichern.

„München Einwohner“ – das bedeutet der Zuzugstopp für die Stadt?

Dass München eine Stadt des Wachstums ist, zeigt ein Blick auf die historische Entwicklung der Einwohnerzahlen. Wohnten im Jahr 1900 nur rund 500.000 Menschen in der Stadt, so wurde die Millionengrenze bereits 1957 überschritten. Im Jahr der Olympischen Spiele 1972 erreichte die Bevölkerungszahl mit knapp 1,34 Millionen sogar einen bis dahin historischen Höchststand. Zwar stagnierte in den folgenden drei Jahrzehnten die Einwohnerentwicklung weitestgehend und verlief in Teilen sogar rückläufig. Jedoch ist die Zahl der Münchner Bürger im Zeitraum von 1999 und 2019 wieder stetig angewachsen. Neben einem Geburtenüberschuss basiert das Wachstum vor allem auf einem positiven Zuzugssaldo. Lediglich im Jahr 2020, vermutlich stark beeinflusst durch die Auswirkungen der Corona-Pandemie, ließ die Attraktivität Münchens nach und mehr Menschen zogen aus der Stadt als neue zuzogen. Prognosen gehen davon aus, dass auch langfristig mit Einwohnerzuwächsen zu rechnen ist. So wird für das Jahr 2040 eine Bevölkerungszahl von voraussichtlich 1,845 Millionen vorausgesagt, was im Vergleich zum Jahr 2022 einer Steigerung von rund 14 Prozent oder 254.500 Personen entspricht.

Eine Studie der KfW aus dem Jahr 2017 spricht hierbei von einem sogenannten Remanenzkosten-Effekt. Die Autoren der Studie beschreiben damit

die asymmetrischen Wirkungen von Bevölkerungswachstum und -rückgang auf die Pro-Kopf-Ausgaben einer Gemeinde. Solche Asymmetrien können neben politisch-administrativen Gründen auch durch technisch-betriebswirtschaftliche oder rechtliche Faktoren bedingt sein, beispielsweise durch Mindestgrößen für Anlagen oder Kündigungsschutz beim Personal. Hierdurch kann eine Asymmetrie in der Entwicklung der Pro-Kopf-Ausgaben bei sich verändernder Bevölkerungszahl entstehen.

Anders ausgedrückt kann die bestehende Infrastruktur nicht im gleichen Tempo angepasst werden, wie die Bevölkerung schrumpft oder stagniert. Als Folge daraus bleiben die Kosten trotz eines Rückgangs der Bevölkerung und der Einnahmen annähernd gleich hoch. Dieser negative Effekt konnte in der Studie vor allem in großen und dicht besiedelten Kommunen beobachtet werden.

Hier lassen sich Parallelen ziehen zu den in den neuen Bundesländern in den vergangenen drei Jahrzehnten beobachtbaren Effekten. So zeigt eine Studie des Bundesamts für Bauwesen und Raumordnung aus dem Jahr 2008 am Beispiel Brandenburgs, dass sich die kommunale Finanzsituation im Untersuchungszeitraum von 1997 bis 2004 verschlechtert hat. So sind die Einnahmen der kommunalen Verwaltungshaushalte im Untersuchungszeitraum um 8,1 Prozent zurückgegangen. Zurückzuführen sei dies auf die schwindenden Bevölkerungszahlen und die damit einhergehenden sinkenden Einnahmen durch Steuern und Zuweisungen. Seit 1990 hat eine große Zahl der jungen Menschen Ostdeutschland auf Grund mangelnder Perspektiven in Richtung Westen verlassen. Zwar hätten die Kommunen versucht, die Einnahmenrückgänge durch Einsparungen im Vermögenshaushalt auszugleichen, allerdings seien gleichzeitig die einwohnerbezogenen Ausgaben konstant geblieben. Folglich haben die demografischen Entwicklungen negativen Auswirkungen auf die Pro-Kopf-Ausgaben gehabt, so dass es für die betroffenen Gemeinden schwieriger wird, ihren kommunalen Aufgaben vollumfänglich nachzukommen.

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Ein weiterer Bereich, in dem ein solcher Effekt beobachtet werden könnte, sind die Personal- und Sachkosten der Verwaltung. Solange die Zuwanderung von den vorhandenen Stellen bewältigt werden kann, verändern sich die Kosten entweder nicht oder sie verringern sich sogar pro erbrachte Sachleistung. Allerdings kann die Zahl der Verwaltungsmitarbeiter bei einer rückläufigen Einwohnerentwicklung nicht in gleichem Maße reduziert werden. Daraus resultiert, dass die Effizienz sinkt und sich die Kosten pro erbrachte Verwaltungsleistung erhöhen.

Ebenso würde es sich bei Bibliotheken, Vereinen oder sonstigen Einrichtungen des öffentlichen Lebens verhalten: Eine geringere Nachfrage bei gleichbleibenden Aufwendungen führt unweigerlich zu höheren Ausgaben für den Einzelnen.

Der höhere Anteil älterer Menschen hat außerdem zur Folge, dass die Ausgaben für die Betreuung von Senioren in erheblichem Maße ansteigen. Da bei vielen Personen die Rente die Lebenshaltungskosten im Alter nicht mehr deckt, steigen gleichzeitig die Aufwendungen für Sozialleistungen. Zwar trägt grundsätzlich der Kreis in weiten Bereichen die Kosten hierfür, jedoch werden die einzelnen Kommunen über die Kreisumlage wiederum daran beteiligt. München hat als kreisfreie Stadt entsprechende Kosten direkt zu tragen. # München Einwohner

Ein weiterer nicht zu vergessender Aspekt ist der Erhalt der Feuerwehr. Zwar trifft dies nicht vollständig auf München zu, da die Stadt auch über eine Berufsfeuerwehr verfügt, jedoch ist die Feuerwehr in der überwiegenden Mehrheit der Gemeinden in Deutschland eine freiwillige Feuerwehr. Durch einen Zuwachs der Bevölkerung im dienstfähigen Alter werden die Chancen erhöht, den benötigten Personalbedarf zu decken. Bei Stagnation, älter werdender Bevölkerung und dem damit einhergehenden geringeren Steueraufkommen wäre neben dem Personal auch die Finanzierung nicht mehr sichergestellt.

Wie in den bereits erläuterten Punkten angedeutet, hängen die Kosten für die Leistungen einer Kommune sehr stark mit der Zahl der Einwohner zusammen. Hierzu ist es jedoch auch sinnvoll, die Finanzierungsseite der Städte und Gemeinden in den Blick zu nehmen. Nachfolgend wird daher die Wirkung sowohl von Zuwachs als auch von Begrenzung der Einwohnerzahl auf einzelne Einnahmequellen aufgezeigt:

Der kommunale Anteil an der Einkommensteuer stellt eine der wichtigsten Einnahmequellen für Kommunen dar. Jeder Einwohner, der ein steuerpflichtiges Einkommen hat, zahlt diese Abgabe. Eine höhere Einwohnerzahl führt damit zu gesteigerten Steuereinnahmen. Da die Altersgruppe der 30- bis 65-Jährigen für den größten Anteil der Steuereinahmen verantwortlich ist, sind gerade diese Menschen wichtig für die kommunale Finanzierung. Ein Stopp des Zuzugs würde somit einer wichtigen Einnahmequelle entgegenstehen.

Des Weiteren basiert die Höhe der zweckfreien Zuweisungen aus dem kommunalen Finanzausgleich, den sogenannte Schlüsselzuweisungen, neben der Steuer- oder Umlagekraft auf der Bevölkerungszahl einer Kommune. D. h. je mehr Menschen in einer Stadt oder Gemeinde wohnen, desto mehr Geld steht dieser zu. Außerdem kann eine Steigerung oder eine Abnahme der Bevölkerung dazu führen, dass die betroffene Kommune in eine andere Intervallstufe eingeordnet wird. In einem solchen Fall würde sich der Betrag für sämtliche Bürge deutlich erhöhen oder verringern. # München Einwohner

Die Gewerbesteuer ist zwar auch eine wichtige, in manchen Kommunen sogar die wichtigste Einnahmequelle, jedoch hängt diese nur in Teilen und auch nur indirekt mit der Zahl der Einwohner zusammen. Vor allem für das Gewerbesteueraufkommen des Handels und für haushaltnahe Dienstleistungen, wie etwa Reinigungs- oder Gartenpflegearbeiten, hat die Größe einer Gemeinde eine Bedeutung. Der gleiche Effekt lässt sich beim kommunalen Anteil an der Umsatzsteuer feststellen. Jüngere Menschen, die tendenziell zuziehen, haben eine größere Kaufkraft als ältere und erhöhen damit folglich die Einnahmen der Stadt.

Des Weiteren würden bei einer Begrenzung des Zuzugs langfristig Arbeitskräfte fehlen. Bereits 2018 hat die Industrie- und Handelskammer für die Region München einen Mangel von 137.000 Fachkräften im Jahr 2030 prognostiziert. Da ein Wachstumstopp vorrangig den Zuzug von Menschen im erwerbstätigen Alter, also aus der Gruppe der 30- bis 65-jährigen verhindern würde, würde sich der Fachkräftemangel durch eine solche Maßnahme verstärken. Dies könnte wiederum zur Abwanderung von Unternehmen führen. Als Konsequenz daraus würden den Kommunen letztendlich Steuereinnahmen aus diesem Bereich fehlen. Zudem könnte zur zur fehlenden Zuwanderung ein Abwanderungseffekt bei der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter hinzukommen. # München Einwohner

Ein nachfrageorientierter Zuwachs könnte zu einer langfristigen Erhöhung der Bodenpreise und somit zu einer Steigerung der Grundsteuereinnahmen führen. Ein Wachstumstopp könnte wiederum die Attraktivität und damit die Nachfrage senken. Daraus resultierende niedrigere Bodenpreise würden für die betroffene Kommunen langfristig verringerte Steuereinnahmen bedeuten.

Schließlich gibt es weitere kommunale Einnahmequellen, die durch die Einwohnerzahl beeinträchtigt werden. Hierzu zählen etwa Verwaltungsgebühren, Benutzergebühren, Gebühren für die Müllabfuhr, Eintrittsgelder, Ausgleichzahlungen im Sozialbereich oder auch Gebühren für die Nutzung kommunaler Sportstätten.

Fazit

Die Frage, ob eine Reduzierung des Zuzugs negative Auswirkungen auf die Stadtentwicklung hat, kann aus theoretischer Sicht mit einem klaren Ja beantwortet werden. Die Begrenzung des Wachstums würde die negativen Effekte des demografischen Wandels verstärken und unweigerlich zu einer älteren und kostenintensiveren Bevölkerungsstruktur führen. Der Zuzug jüngerer einkommensstarker Menschen würde durch eine festgelegte Obergrenze eingeschränkt und würde somit die Einnahmen aus Steueraufkommen verringern. Ebenso hätte ein Wachstumstopp direkte negative Auswirkungen auf den Erhalt der Schlüsselzuweisungen. Des Weiteren stünden Städte und Gemeinden mit eingeführter Wachstumsgrenze vor dem Problem, dass immer weniger jüngere Menschen nachkommen würden. Bestehende Kosten für die Kinder- und Schulbetreuung sowie Infrastruktur ließen sich allerdings nicht ohne weiteres reduzieren, was wiederum zu einer Erhöhung der kommunalen Ausgaben pro Kind führen würde. Ähnliche Effekte könnten bei anderen Kostenfaktoren, wie etwa den Verwaltungskosten beobachtet werden. Folglich würde sich die Einnahmen-Ausgaben-Situation der Städte und Gemeinden bei einer Verringerung des Wachstums wahrscheinlich sogar verschlechtern. Die Gestaltungsmöglichkeiten der Kommunen wären durch die fehlenden Mittel zukünftig begrenzt und könnten mittel- bis langfristig zu einem Attraktivitätsverlust, auch für die bestehende Bevölkerung, führen. Zudem zeigt sich an Beispielen wie in Dachau, dass sich das Wachstum der Einwohnerzahl nicht allein durch Maßnahmen der Stadtverwaltung lenken lassen. Zuwachs durch Nachverdichtungen, bei denen den Kommunen die Steuerungsmittel fehlen, sind an dieser Stelle zu nennen. Empirische Daten liegen für Deutschland nicht vor, da keine Stadt bekannt ist, die schon vor vielen Jahren einen politischen Wachstumstopp umgesetzt hat. Allerdings lassen sich die genannten Effekte zum Teil auch durch den überproportionalen Wegzug der Bevölkerung im Erwerbsalter sowie die dadurch entstehende schnelle Überalterung von Städten in den neuen Bundesländern empirisch feststellen. # München Einwohner

Beispiele anderer Städte & Kommunen (im Vergleich zu München Einwohner)

Beim Blick in andere Kommunen zeigt sich, dass die Idee eines Wachstumsstopps durchaus beliebt ist oder zumindest offen diskutiert wird. Im Folgenden sollen anhand ausgewählter Städte und Gemeinden die Diskussionen und Entwicklungen der vergangenen Jahre aufgezeigt werden. Da etwaige Beschlüsse in den Beispielen erst in den letzten Jahren getroffen wurden, lassen sich mittel- bis langfristige Auswirkungen nicht darstellen. Zudem sind, wie bereits eingangs erläutert, durch die Auswirkungen der Corona-Pandemie und den damit verbundenen Veränderungen auf dem Wohnungs- und Immobilienmarkt (z. B. Tendenz zum Umzug aufs Land oder die Zunahme der Arbeit im Homeoffice) derzeitige Erkenntnisse und Entwicklungen nicht sehr aussagekräftig.

Erding
Die Stadt Erding hat bereits im Jahr 2014 das Ziel ausgegeben, mit Blick auf die Bevölkerungszahl jährlich nur noch um maximal 1 % zu wachsen. Laut Oberbürgermeister Max Gotz könne nur so gewährleistet werden, dass Einrichtungen wie Schulen oder Vereine mit dem Wachstum Schritt halten können. Diese seien gerade zur Identitätsstiftung der Stadtgesellschaft essenziell. Ein schnelleres Wachstum würde zu einer Verschlechterung mit einhergehendem Identitätsverlust führen. Allerdings sei auch eingeplant, das Ein-Prozent-Wachstumsziel in Jahren, in denen etwa neue Baugebiete baureif werden, nicht zu erfüllen. Zusätzlich beschloss der Stadtrat im Juli 2015 einstimmig eine Ergänzung im Flächennutzungsplan, wonach die Ausweisung von Bauland sich „an einem durchschnittlichen Bevölkerungswachstum von kleiner als ein Prozent orientieren“ solle. Das sei ein Wachstum, mit dem man laut OB Gotz noch zurechtkomme. Zudem stoße die Wachstumsbremse in der Bevölkerung auf sehr große Zustimmung.
Das gesteckte Ein-Prozent-Wachstumsziel konnte erstmals im Jahr 2017 erreicht werden, als es faktisch ein Nullwachstum gab. Auch in den folgenden drei Jahren war das Wachstum der Bevölkerung in Erding kleiner als ein Prozent im Vergleich zum Vorjahr oder sogar leicht rückläufig. Jedoch könnten diese Zahlen im Jahr 2020 auch auf Folgen der Corona Pandemie zurückzuführen sein. Es gilt daher die zukünftige Entwicklung im Blick zu behalten.
Das Statistische Landesamt Bayern prognostiziert zwar für den Landkreis Erding, dass der Anteil der Menschen bis 19 Jahre bis zum Jahr 2041 von 32,2 auf 34,7 steigen wird. Allerdings wird sich der Anteil der Menschen, die 65 Jahre und älter sind, im selben Zeitraum von 28,3 auf 43,1 Prozent erhöhen. Als Folge daraus reduziert sich die Zahl der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter von momentan ca. 40 Prozent auf zukünftig ca. 20 Prozent. Dies bedeutet letztlich, dass eine Erwerbsperson die Versorgung von vier weiteren Personen finanzieren muss.
Da der Steuersatz der Erwerbstätigen im Schnitt höher ist als der der Rentner, könnte diese Veränderung dazu führen, dass der Übergang zur nachgelagerten Besteuerung für Aufkommensausfälle sorgt. Zudem muss davon ausgegangen werden, dass sich der Pflegebedarf bei einer älter werdenden Gesellschaft sowohl stationär als auch ambulant erhöhen wird.

Mühldorf
In der Stadt Mühldorf wurde erstmalig im Jahr 2018 von der damaligen Oberbürgermeisterin Marianne Zollner der Plan geäußert, eine Wachstumsmarke festzulegen. Der nach der Kommunalwahl 2020 neu aufgestellte Stadtentwicklungsausschuss hat dieses Vorhaben erneut bekräftigt. So soll das Wachstum der Stadt über Flächennutzungsplan reguliert werden. Durch die Streichung von Wohnbauflächen im selbigen erhofft sich die Stadtverwaltung die Wachstumsgeschwindigkeit besser steuern zu können und den geplanten Richtwert von maximal 25.000, statt möglichen 28.000 Einwohnern im Jahr 2035 erreichen zu können. # München Einwohner

Aschheim
Im Landkreis München ist in keiner Kommune in den vergangenen zehn Jahren die Zahl der Bevölkerung prozentual so stark gewachsen wie in Aschheim. Noch 2014 hatte sich die Stadt Aschheim zum Ziel gesetzt, sich bis 2020 jährlich um maximal 138 neue Einwohner zu vergrößern. Rückblickend konnte dieses Ziel nicht erreicht werden, da die Zahl der Einwohner in diesem Zeitraum um durchschnittlich 178 neue Ascheimer Bürger anstieg. Um dem entgegenzusteuern, hat die Stadt nun für den Zuzug eine neue Richtmarke von durchschnittlich maximal 115 Menschen pro Jahr definiert. Direkte Auswirkungen hat diese Entscheidung auf die Prüfung neuer Bauvorhaben. So sollen zukünftig keine neuen Genehmigungen für Wohngebiete auf der grünen Wiese erteilt werden und sich die Wohnbaupolitik stattdessen verstärkt auf Nachverdichtung im Ortsinneren mit Rücksicht auf das Ortsbild konzentrieren.

Dachau (im Vergleich zu München Einwohner)
Die Dachauer FDP forderte bereits 2019, den Bevölkerungswachstum der Stadt auf jährlich 0,5 Prozent zu begrenzen. Das würde bedeuten, dass Dachau nur noch um rund 250 Einwohner pro Jahr wachsen könnte. Das durchschnittliche jährliche Wachstum betrug im Zeitraum von 2006 bis 2016 zum Vergleich ca. 630 Einwohner und lag damit weit über dem angestrebten Ziel. Hintergrund der Forderung ist die Prognose, dass Dachau von derzeit rund 48.000 Einwohnern auf 60.000 Einwohner im Jahr 2030 anwachsen könnte und schon heute die Kapazitäten von Verkehr, Fläche, Bildungseinrichtungen und der Kinderbetreuung an ihre Grenzen stoßen. Für den Ortsverband der Liberalen müsse bei der Baulandausweisung zukünftig ein strengerer Maßstab angesetzt werden. Der Vorschlag wurde seitens der CSU positiv aufgenommen. Für die Dachauer Grünen bedürfe es statt einer Quote einem Gesamtkonzept, das neben dem Wohnraum auch die Verkehrssituation berücksichtigt. Zwar schloss sich auch das Bündnis’ für Dachau dem Antrag der FDP mit einem Zusatzantrag an, jedoch wurden beide Anträge im Jahr 2020 zunächst zurückgestellt. Begründet wurde dies damit, dass man als Stadt in der Realität nicht die Möglichkeit habe, eine solche Grenze einzuhalten. Das vorausgesagte Wachstum der Einwohnerzahl beruht nämlich auf der Annahme, dass 81 Prozent der Zuzüge auf Nachverdichtungen im Bestand zurückzuführen sein werden. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass lediglich 19 Prozent der hinzuziehenden Dachauer in Siedlungserweiterungs- oder Neubaugebieten wohnen werden. Die Einflussmöglichkeiten der Stadt auf die Nachverdichtung sind begrenzt. Da das Wachstum durch den Bestand sowohl heute als auch in den kommenden Jahren stets deutlich über der geforderten Grenze liegt und liegen wird, stelle sich laut OB Hartmann zudem die Frage, welche Konsequenzen eine solch beschlossene Obergrenze habe, wenn sie ohnehin nicht eingehalten werden könne.

Pfaffenhofen
Im Zuge der Neuaufstellung des Flächennutzungsplans veranstaltete die Stadt Pfaffenhofen im Jahr 2016 ein Zukunftsforum, bei dem die Einwohner ihre Vorstellungen der künftigen Stadtentwicklung einbringen konnten. Dabei befürworteten die teilnehmenden Einwohner Pfaffenhofens die formulierte Leitlinie der Stadt, den Zuzug neuer Bürger auf jährliche Quote zwischen 0,5 und 1 Prozent zu beschränken. Für die darauffolgenden 15 Jahre würde dies ein Gesamtwachstum der Bevölkerung von rund 4.000 Menschen entsprechen. Nach einem dreijährigen Planungsprozess wurde der neue Flächennutzungsplan schließlich im Jahr 2019 verabschiedet. Darin ist wie geplant vorgesehen, dass der Anteil neuer Einwohner Pfaffenhofens die gesetzte Grenze von 0,5 bis 1,0 Prozent jährlich nicht überschreitet. Tatsächlich lag das Wachstum mit einem Saldo von Zu- und Wegzügen von 157 Personen bei 0,6 Prozent und damit innerhalb des formulierten Zielbereichs. Allerdings könnte dies auch eine Auswirkung der Corona-Pandemie darstellen. Daher ist offen, ob die Grenze in den kommenden Jahren ebenfalls unterschritten werden kann.

Planegg
In den 2017 veröffentlichten Leitlinien zur Ortsentwicklung hat die Gemeinde Planegg das Ziel ausgegeben, hinsichtlich der Einwohnerzahl in den kommenden 20 Jahren jährlich nur noch um maximal 0,5 % zu wachsen. Dieses Ziel war das Ergebnis eines in Auftrag gegebenen Bürgergutachtens und wurde schließlich beim 2020 vorgestellten Flächennutzungsplan berücksichtigt. Um die Grenzen nicht zu überschreiten, soll die Bauflächenentwicklung auf wenige Flächen begrenzt werden. Zudem ist ein Monitoring zur Einwohnerzahl und Entwicklung der Wohneinheiten und des motorisierten Verkehrs vorgesehen. Im Gemeinderat gab es außerdem die Forderung, die Zahl der zu planenden Wohnungen an die Zahl neu geschaffener Arbeitsplätze zu koppeln. Laut Ursula Janson, der Projektverantwortlichen für das Bürgergutachten im Bauamt Planegg, habe es in Planegg zwischen 1998 und 2010 sowohl hinsichtlich der Einwohnerzahl als auch in Bezug auf Gewerbeansiedlungen keinen Wachstum gegeben. Inwiefern diese beiden Faktoren miteinander zusammenhängen, lässt sich allerdings nicht bestimmen. # München Einwohner